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二是，列举事项后面的一个等字，实际又表明，除了三个事项外，规章也可以对其他方面的事项予以规定，如此一来，在设区的市这一级，法规与规章的权限不就重合了吗? 由此值得进一步思考的是，设区的市在法规与规章的权限方面，与直辖市有明显的区别，但这个区别的依据是什么？实际上，现在一些省会市即设区的市，人口规模可能会接近直辖市，在经济社会发展的其他方面与直辖市也没有本质的区别，为什么它们的法规规章的权限要有如此特别的规定呢？而一些设区的市不仅有城市，也有广阔的农村（与重庆市这样具有广阔农村的直辖市也没有明显区别），将它们的法规规章的权限又与省、自治区做如此明显的区别，依据又是什么呢？ [1]河北省人大常委会研究室：《地方性法规与政府规章立法权限研究》，《人大研究》2007年第3期。
[10]三中全会和四中全会的上述一系列表述，对划分地方性法规和政府规章的权限，推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有十分重要的指导意义。比如，上海市政府年几年前通过了一个关于防治地面沉降的规章。
4、如何看待地方政府规章上升为地方性法规？ 实践中，有一种认识倾向：规章不够权威，不够稳定，只有上升为法规才保险。3、增加了人为因素干预立项的可能性。而另一方面，一些应当制定法规的事项却制定了规章。比如，节约能源涉及很多行业领域，地方性法规可以制定总体性的节能条例，各种节能行业的事项由于涉及技术标准和规范，就应当由规章而不是法规来规定，一级人大常委会制定一个节能条例，再制定一个建筑节能条例，就不合适。[5]可以与限于两个不同的用语表明，在设区的市，法规的权限比规章的权限更广泛。
但是，在法规规章的制定过程中，各地方遇到的一个突出问题是，如何科学地界分两者之间的权限。针对行政机关的职权行使，四中全会决定还特别提出，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。大街和公共场所的这种使用自古以来就是公民自由的优惠、豁免权和权利的一部分。
综上所述，宪法之所以将大量土地和自然资源交给国家所有，是为了实现社会主义目的，消灭剥削，维护社会公平，使每个公民获得赖以生存所需要的物质基础，无需仰仗他人赐予甘泉和雨露。前者可能作为生产资料，也可能不作为生产资料，而后者可能表现为土地和自然资源，也可能不表现为土地和自然资源。同时要禁止这些主体利用对国有财产的控制权向公众索取财富，以确保国有财产真正服务于维护社会公平、保障人权的公共利益目的。参见程淑娟：《国家所有权民法保护论》，法律出版社2013年版，第84～98页。
之所以将这里的国家所有权称为私法类型的权力，一方面是因为政府当局如同私人一样拥有土地和自然资源，并可能以平等主体的身份与私人发生关系，因而需要获得民法的确认和保护，[13]并遵守民事规则。毫无疑问，人们并不能从这些条款中直接得出野生动植物属于国有，无线电频谱资源、风能等也属于国有的结论。
按照政府行为理论，[10]不管对国有土地和自然资源上的利益进行分配的主体是否属于法律授权的主体，也不管对国有土地和自然资源进行开发利用的主体是否为私企业，这些主体的行为都是由政府控制的行为，应视为政府行为，受到基本权利条款的约束。按照人民代表大会制度的要求，全国人大及其常委会有义务按照全体国民的公共意志制定法律，并就代表国家行使所有权的主体应当负有的义务和这些义务的实现方式加以具体规定。合理原则要求政府在代表国家规划土地和自然资源的用途时，不仅要合理协调不同公共利益之间的冲突，让其最大化地服务于公共利益和公民基本权利的保障，而且要防治公害。宪法上的国家所有权实质上是为了让政府履行其保障土地和自然资源得以合理利用、平等保障公民基本权利的实现等义务而赋予政府代表国家对这些土地和自然资源上的利益进行分配的资格，并不意味着政府可以任意对国有土地和自然资源行使占有、使用、收益和处分的权能。
平等原则要求政府在进行利益的初始分配时，应当尽可能用于建设保障所有人基本权利得以实现的公用事业和公共财产，并尽可能平等地为单个公民基本权利的实现提供物质保障。在公有制下，公众的日常生活对政府的依赖性增加，公有制反过来为国家民生保障义务的履行提供了充分的物质基础。从现行《宪法》第12条第1款(社会主义的公共财产神圣不可侵犯)、第12条第2款(国家保护社会主义的公共财产)、第53条(公民有爱护公共财产的义务)的规定来看，公共财产是任何人都可以利用的财产。[1]参见[日]美农部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第161页。
[18]参见[瑞典]托马斯?思德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文等译，上海三联书店、上海人民出版社2005年版，第94-98页。这种义务或责任恰好是国家所有权的权利来源。
因此，为了确保土地和自然资源上的利益得到公平分配，就必须将其交给全体国民共有，即国有就此而言，我国的国家所有权有两个方面的内容：一是生产资料的国有，二是城市土地和大量自然资源的国有。
在这种国有制下，政府只是托管者，受全体国民委托，为了全体国民的共同利益对国有土地、自然资源、财产上的利益进行分配和管理，并无随意处分以及利用其向国民收取费用的权利，更无剥夺国有化之前的土地、自然资源、财产的初占者继续使用的权利。事实上，正是为了保障政府有能力维护社会公平、确保每个公民的基本权利得以实现，宪法才确认国家所有权。只有这样，国家所有权才可能不再是一个神话。长江虽属国有，但国家也不能任意将长江改道，或者将长江水全部截流，或者将长江的水全部调往北方，而全然不顾长江两岸居民的生活用水、航道用水、水生动植物保护用水等的需要。之所以将这里的国家所有权称为私法类型的权力，一方面是因为政府当局如同私人一样拥有土地和自然资源，并可能以平等主体的身份与私人发生关系，因而需要获得民法的确认和保护，[13]并遵守民事规则。因此，宪法上的国家所有权只是确认政府有一种对国有土地、自然资源和财产上的利益进行初始分配的资格。
合理原则要求政府在代表国家规划土地和自然资源的用途时，不仅要合理协调不同公共利益之间的冲突，让其最大化地服务于公共利益和公民基本权利的保障，而且要防治公害。一是政府代表国家行使国家所有权时必须遵守符合社会主义目的的原则。
众所周知，权利和自由的实现往往需要一定的物质条件作为保障，不仅公民社会权利的实现需要国家提供物质保障，而且宪法上的自由权的实现，对于穷人而言同样离不开国家提供的物质保障。[9]张千帆：《西方宪政体系》上册，中国政法大学出版社2004年版，第549页。
[3]从合理的平等主义的角度看，宪法规定土地和自然资源属于国家所有的目的就在于确保每个公民对于我们赖以生存所需要的土地和自然资源享有平等的控制权。政府代表国家行使所有权而采取的任何行动都应当体现公共意志，必须是为了消除剥削、维护社会公平这一社会主义目的所必要。
因此，恩格斯在1891年就指出了社会主义制度的任务就是要消灭剥削，即在社会主义条件下，通过有计划地利用和进一步发展一切社会成员的现有的巨大生产力，在人人都必须劳动的条件下，人人也都将同等地、愈益丰富地得到生活资料、享受资料、发展和表现一切体力和智力所需的资料。大街和公共场所的这种使用自古以来就是公民自由的优惠、豁免权和权利的一部分。根据社会权利理论，现行《宪法》第43条规定的休息权(国家应发展劳动者休息和休养的设施)、第45条规定的物质帮助权、第46条规定的受教育权和第44条规定的退休人员的生活受到国家和社会保障的权利等，本身对应的就是国家的积极作为义务，即国家有义务为公民实现这些社会权利提供充分的物质保障。[7]参见许崇德：《许崇德全集》第7卷，中国民主法制出版社2005年版，第2361页。
[12] See Tom Comford, Towards a Public Law of Tort, Ashgate Publishing Limited, 2008，pp.63-69. [13]参见程淑娟：《论我国国家所有权的性质》，《法律科学》2009年第1期。一旦政府代表国家成为民法意义上的所有权人，就可能运用所有权向百姓索取财富。
按照人民代表大会制度的要求，全国人大及其常委会有义务按照全体国民的公共意志制定法律，并就代表国家行使所有权的主体应当负有的义务和这些义务的实现方式加以具体规定。宪法上的国家所有权实质上是为了让政府履行其保障土地和自然资源得以合理利用、平等保障公民基本权利的实现等义务而赋予政府代表国家对这些土地和自然资源上的利益进行分配的资格，并不意味着政府可以任意对国有土地和自然资源行使占有、使用、收益和处分的权能。
只有当公有制与实行公有制的目的紧密结合在一起时，公有制才能真正消灭剥削。因此，相比实行私有制的资本主义国家而言，社会主义国家不仅民生保障范围要加大，而且保障标准也要提高。
[18]参见[瑞典]托马斯?思德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文等译，上海三联书店、上海人民出版社2005年版，第94-98页。土地和自然资源一旦成为个人的资本，则更为可怕。三是应优先将国有土地、自然资源和财产用于保障单个公民基本权利的实现，确保国家对单个公民的社会保障水平远高于资本主义国家。[16]显然，我国宪法将大量土地、自然资源、生产资料交给国家所有，是为了重新分配财富，以实现平等主义的目标，让每个公民都从这些国有财产中受益。
生产资料的国有主要体现在我国现行《宪法》第6条第1款关于全民所有制的规定之中，而自然资源和城市土地的国有则主要体现在我国现行《宪法》第9条第1款和第10条第1款之中，[5]并基于其稀缺性而应归入公共资源的范畴。因此，不仅每个人都有爱护公共财产的义务，而且从维护社会公平的目的来看，国家有义务建设服务于所有人的公共财产。
因此，公共财产的开放对穷人来说具有更重大的意义。政府只是这里的名义所有权人，真正的所有权人和受益人是全体国民。
换句话说，这样的国家所有权已经完全不同于私人财产所有权。政府应负的以上义务，集中体现了我国的社会主义目的以及将土地和自然资源交给国家所有的原因，进而暗示了国家所有权的行使必须受到的诸多限制。
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